預算審查為何延宕？─55.3% 背後的意義

預算審查為何延宕？─55.3% 背後的意義
 

公督盟在上週五（23日）召開立法院期中總體檢記者會，揭露了截至11/15為止（註一），立法院各委員會僅審查完竣55.3% 的中央政府總預算，距離財政委員會所訂定的「11/15前審查完竣中央政府總預算公務預算部份」還有一段距離。

然而，55.3% 背後的意義遠比「批判立法委員審查不夠認真」要來得多，也有許多可能成因。

可能成因類型一：制度使然

首先，為什麼會慢？是不是原訂的日程就是不合理的？如同公督盟在記者會當天所提到的：

「預算延宕所應檢討的不只是委員本身，制度的設計也須一併考量。行政院通常在8月底將明年度的預算送交立法院，但是各委員要等到10月中，行政院長報告完畢後，才開始審查，實際審查的時間非常短。根據立法院自己所排定的議程，各委員會分組審查的時間訂於10月22至11月15日，扣除掉院會的日子，委員會實際審查公務預算的天數僅有12天，平均一天就要審將近1500多億左右的預算。」

除了時間的因素，民眾也應該思考：我們要求立法委員為我們把關預算，但他們是否有足夠的專業人力和足夠的權力？

國內研究國會的學者多指出，立法院幕僚機構的配置有必要檢討。現代社會的運作日益複雜，在這樣的情況之下，行政機關也發展出龐大的行政組織、幕僚、智庫協助政務的規劃與執行，根據統計目前公務人員總數已經達到34萬之多。然而，相較於日益膨脹的行政組織，立法機構卻沒有足夠的幕僚機構協助立法委員研究預算，以立法院所配置之公費助理而言，一個立委可以聘請8至14位助理，在加上立法院預算中心的57位助理，實在不足以應付厚厚多達200多本的預算書，因此每到預算會期，國會助理總是叫苦連天。且相較於永業化的行政機關，立法委員及助理在熟悉各部會的預算後，就可能準備離開立法院了，行政機關的優勢顯而易見。

另外，當行政部門刻意隱瞞、或拖延報告相關資料時，立法委員是「想審也沒辦法審」。這也是為什麼「國會調查權」是重要的、「政府資訊透明」是重要的。如果我們希望立法委員不只是在電視上罵罵人、作作秀，除了「言論免責權」，我們就應該賦予他們調查權。

細心的民眾或許也有注意到：「財政、外交國防委員會所審查的預算是各個委員會中最多的，卻也是進度最快的。」各個委員會負責審查的預算、及各個部會的預算可能有其不同特性，導致所需要的時間與精力可能不同。例如：如果一個委員會負責審查的部會很多，可能光是讓官員來備詢、報告預算就需要花上比其他委員會更多的時間。
 

可能成因類型二：立委表現不佳

當然，記者會當天，羅承宗教授提到的「某些委員為了特定預算案護航，造成議事效率低落」、或者「議事效率不彰、委員無法有效達成共識、開會時間短」也是可能成因。
 

可能原因類型三：立委審查預算認真

除了上述可能成因，「預算審查的慢」，也有可能是因為立委認真審查、把關嚴謹，不願草率放行；或者因為預算刪除凍結的提案數多，所以花費的時間也多。

預算審查方式是否需要改變？

說到預算案的提案數多，民眾也許會認為，立委們不必在委員會審議時為了一兩筆預算僵持不下，導致議事時間拖延──「反正最後不都是要送黨團協商嗎？」。

在11/16的《公民看國會節目》中，田飛生主任就提到了預算審查也許可以做這樣的改革：

「在委員會審查的時候，去做充分的政策辯論，而不是去針對五萬、十萬的金額僵持不下；最後在院會協商時，再去針對人事費、業務費等去做統刪。這樣一方面委員會的時候能有時間去做政策討論，一方面統刪的方式也能夠讓各部會自己去做經費的調整及安排，在預算的審查上可能會比較有效率。」

也就是較一般的、各部會都會編列的預算如「首長特別費、人事費、業務費」等，做統刪、通案處理也許是最有效率的作法；委員會只需對特定預算做充分的政策辯論或預算刪減、凍結。

但是，一般的狀況是，在野黨往往比較傾向刪除多一些預算、執政黨則較為保守。也因此，在朝大野小的情況下，若在野黨不在委員會去針對那些「可通案處理的預算」提刪減或凍結案，可能就沒有夠多的預算刪除凍結案作為黨團協商的籌碼，執政黨可能就不願意坐下來和在野黨協商、討論統刪預算。

除了現實狀況讓這樣的改革不太可能立刻付諸現實之外，如果完全削減了各委員會針對特定預算刪減、凍結的功能，全部交由院會統刪；可能也有另外一個問題：特定的爭議預算（如：核後端基金）無法在委員會被討論或處理。

小結

預算沒有在新的年度開始前審查完會有「未審先用」的問題，但是「預算審的快就是好嗎？」也是值得大家思考的問題。

在55.3% 數字的背後，有很多值得我們去探討、思考的地方；批評立法院效率低落或許是大家最直接的反應，卻不是解決預算審議問題的最好方式。

預算審快審慢，都可能有好的原因（例如：認真仔細）、不好的原因（例如：護航、開會時間短）；有其結構上的原因（例如：行政部門不提供需要資訊、時間不足、人力不足）、或者自己該檢討的原因（例如：效率不彰、專業不足）。光看55.3%的數字，並無法理解背後的原因是什麼，或者應該如何看待這個數字。

而對你我來說，最好的方式其實是：

找個時間，打開IVOD，看看立法委員是怎麼審查預算的。

註一：截至11/21日，因議事錄未齊，社福衛環委員會之僅統計至11/08之預算審查進度。

註二：財政委員會於第4次全體委員會議時（2012/10/08），訂定「中華民國102年度中央政府總預算案審查日程」。請參考 http://misq.ly.gov.tw/MISQ//IQuery/misq5005Query.action?year=102、http://ppt.cc/Rkc