【公督盟活動】台日國會監督組織系列論壇－「從日本看台灣調查權的未來」

撰文／公民監督國會聯盟國際部張君瑋

立法院在今(2024)年五月份推動國會改革法案的過程中，由於議事程序和部分條文修正內容具有爭議，引發了自2014年太陽花學運以來最大規模的公民上街運動。有鑑於此，公民監督國會聯盟特別邀請日本國會監督團體萬年野黨（Perennial Opposition）進行線上座談，希望藉由瞭解日本國會國政調查權內涵與運作方式，進一步探討台灣國會調查權的未來與可能方向。

《立法院職權行使法》的修正

會議首先由公督盟副執行長甘順基簡要說明本次台灣國會改革法案的主要爭議。在台灣，國會調查權的討論與倡議早在1993年就有立法委員提出草案，但長久以來因為政黨因素、政治考量、國會任期不連續等眾多因素，相關法案一直未排入立法審查進入細緻討論。直到今年以國民黨、民眾黨聯合的在野黨多數，以非常短的時間三讀通過《立法院職權行使法》的修正，但由於提案過程缺乏黨團協商，也沒有逐條實質討論的情況下就進行法案二讀，再加上程序出現重大爭議，引發部分民眾的質疑和不滿。許多法律學者也指出目前通過的版本，文字上可能違背憲法的原則。總結來說，有關本次修法的主要爭點如下：

1.聽證調查權的行使：除了公務員外，也將法人、人民團體或一般關係人納入證人規範，如果拒絕出席或隱匿資料，會有相關的罰則。在相關配套措施尚未明朗的狀況下，一般民眾擔心需要到立法院接受調查。

2.反質詢：目前台灣沒有很明確的法律概念或明確定義反質詢的行為或樣態，所以產生爭議。另外秘密事項是由主席（立委）認定，也可能賦予個別立委調查權，被認為是立委權力的擴大。

3. 違反權力分立的問題：調查資料可能涉及法院審判中的案件和監察院調查中的案件，監察院提出可能有違反憲法權力分立的問題。

4.證人程序保障不足，拒絕提供文件和拒絕提供證言的相關細節都尚未完備。

日本國政調查權

基於以上修法爭議，公督盟對於日本（國會）國政調查權提出以下幾個問題，希望進行探討和交流。問題包含日本國政調查權對於追查弊案是否有幫助？國政調查權是否遭到濫用、成為政治報復的手段？日本是否有反質詢的處罰規定？日本在發動調查權有哪些限制？又有哪些保障證人的手段和法規？日本國會行使國政調查權是否有專業幕僚單位協助？

日本政策工坊客座研究員黑澤善行首先簡介日本國政調查權的概況。日本國政調查權是基於憲法第62條「兩院各自可以進行國政相關的調查，並為此要求證人出席和作證以及提交記錄。」雖然憲法規定調查權的行使主體是參議院和眾議院，但實際運用是由各議院的委員會（常任委員會、特別委員會）來進行，而各個委員會的構成是依據各政黨所屬議員數進行分配的。

國政調查權行使的方法有兩種，第一種是具有法律強制力的＜議院證言法＞，對於證人要求出席和詢問，除了偽證罪外，還有不出席、拒絕宣誓、拒絕作證的罰則。也會要求提交文件、記錄等，若不提交者有罰則。但是當證人本人或其配偶者等有可能受到刑事追訴有罪判決時，可以拒絕。（議院證言法第4條）

第二種是不具有法律強制力的手段＜國會法等＞，包含要求提交報告、文件、記錄等（國會法第104條）； 聽取國務大臣等的説明及質詢（國會法第71條、第72條）；要求參考人出席並聽取其意見（國會法第106條、眾議院規則第85條第2項、參議院規則第186條）；派遣委員（國會法第103條、眾議院規則第55條、參議院規則第180條第2項）。

證人傳訊的召開決定需獲得委員會一致同意

日本國政調查權涵蓋立法權、外交及財政相關的控制權，也包括行政監督權、司法部監督權等，只要在國會權能範圍內均可行使，但不得干涉或影響行政權和司法權（其他國家機關的職權）。因此，政治家或官僚的貪污腐敗等政治調查也屬於國政調查的範疇。調查權不得侵犯基本人權（例如思想、政治信仰、通訊秘密等），在行使國會調查權時，應承認證人不自證己罪的權利，不得實施超越法律措施及刑事司法手段（如調查、強制進入住宅、家宅搜查、扣押文件、拘留等）。

在國政調查權行使程序方面，為防止多數黨出於政治意圖濫用，根據慣例，證人傳訊的召開決定需獲得委員會一致同意。調查權的實際運作上主要是常設委員會和特別調查委員會在運作，在國會會期內、外都可以行使調查權，但關於派遣委員一般較多是在國會會期外進行。

對於前面公督盟提出的幾個問題，包含日本國政調查權對於追查執政黨弊案是否有助益？其實這類調查在日本往往不了了之、無疾而終，很難說這樣的權力執行有充分的作用。至於調查權會不會變成政治報復手段？在日本執政黨會跟在野黨會之間的政治战略策略有時會成為問題，不會變成彼此衝突報復，反而會在準備調查時，讓調查權的功能被稀釋，若要真的調查也很難深入到深水區。再來是有關於證人不配合調查的罪刑和懲罰的問題，只要是證人不論是公務員或一般民眾有明顯的不配合或做偽證，就會有相關懲罰，但首先要證明證人做偽證，就會有很多細節和攻防之處。但如果是證人呈口舌之快、迴避問題等，日本法律是沒有明文制裁的。對於日本國會行使國政調查權是否有專業幕僚單位協助的問題，由於日本國政調查權基本上都是在職務行使範圍之內的，該委員會的國會職員們從事這項工作，所以沒有明顯的支援組織在國會之外協助。

發揮的作用程度大約只有2分

在Q&A階段，與會者請黑澤先生對日本國會調查權發揮作用的程度進行評分。如果以一分最低、十分最高來評分的話，黑澤先生認為以法律強制性的調查權來說，發揮的作用程度大約只有2分。對於與會者提問日本國政調查權會不會被濫用來攻擊政敵、攻擊民間企業？國會調查權在一個會期內大約會發動幾次、會不會被濫用？黑澤先生提到在日本，國政調查權這個機能性不太活躍，所以基本上不太會有藉此攻擊或打壓政敵的情況產生。至於發動頻率的狀況則是視議題而定，沒有一定的頻率。萬年野黨理事原英史補充，日本跟台灣的國會組成構造完全不同，日本因為是內閣制，行政權相當強勢，國會議員在質詢上很難去撼動行政權。

另外也有與會者提問有關機密事項的認定。在日本，當行政機關和立法機關對於機密事項的認定有衝突時，由於未將司法解決方式制度化，會優先以行政機關為主，但是需要有一個嚴謹的程序去證明這是國家機密，所以日本在這方面的制度化還蠻完整的。在日本也有超過50年以上的密件應該要積極公開的聲浪，但目前並未落實在任何法條或規章。

而在證人的傳喚的部分，需要各黨派內部全員同意就可以實施，但實際上仍然是很難達成。所以前面有提到調查權有分法律強制性和非法律強制性的手段，一般會採用非強制性但實際上有質詢效果的方式去實施調查權。目前來說，一般還是在野黨啟動調查權的案例比較多。

總結來說，由於日本和台灣在憲政體制有很大的差別，所以不一定能將整個概念進行適用，但是國會調查權整體的原理原則，包含如何保障證人的制度、調閱的權限等，日本有相當多的法規進行細緻的規範。台灣未來若要繼續執行國會調查權的部分，必定會需要更多細節的討論和規則的制定。

本次座談備有中-日口譯，線上共有約50名關心此議題的民眾共同參與。萬年野黨是日本監督國會的公民團體，定期進行日本國會議員評鑑，國會會期結束後也會頒發「三星國會議員」的獎項給表現優秀的國會議員。公督盟和萬年野黨於2023年6月簽署合作備忘錄，每個月進行台日國會相關議題的座談和交流，歡迎有興趣的人持續關注公督盟並參與交流。