【會期總評】第十屆第八會期　法案評鑑小組總評

法案評鑑小組召集人謝東儒（社團法人臺灣社區居住與獨立生活聯盟常務監事） 

整理編輯／公民監督國會聯盟政策部主任陳利益
 

（編按：本文全文收錄於《監督國會》172期立委評鑑專刊第27~33頁）

一、評鑑指標與資料來源

　　法案評鑑小組的評鑑成員由專家、學者、律師、醫師、NGO工作者、藝文產業工作者等各領域代表所組成，並依此次評鑑辦法召開9次評鑑會議，完成本次評分結果。評鑑項目分為基本分指標與額外加減分指標，基本分顯示量化指標「法律主提案筆數」；加減分則依據公平正義、兒少保護、永續發展、社會關懷等面向顯示質化指標「陽光公益（義）法案」及「侵害人權或違反重大公益（義）法案」本小組相較於量化的基本分指標，其會議討論重點旨在檢視本會期委員的提案狀況進行質化分析，並採取共識決的形式議決各項目類別的分數權衡。

　　在法律主提案此評鑑項目當中，佔基本表現分數的比重是15%，並在其中根據提案人劃分出滿分各為5筆的主提案第一人70%及5筆的主提案非第一人30%，又主提案第一人若達6筆以上可流用至主提案非第一人，主提案非第一人則否。至於更加細緻的計分說明則詳列於第十屆第八會期立委評鑑作業辦法。

　　此外，額外加減分的加分指標「陽光公益(義)法案」區分為修法、新立法、三讀通過三類別，修法及新立法的類別最多可加分至5分；三讀通過最高可加分至10分。而扣分項目「侵害人權或違反重大公益（義）法案」，則是依據主提案人及連署人分別扣除0.5分至5分、0.2分至10分。

　　需要注意的是，公督盟在計算法律主提案的分數時，會逐一檢視各委員之法律提案，彙整成併案報告交由法案評鑑小組議決，將單一立委「同法同目的」或是「不同法同目的」之重複修法進行「併案採計」，以排除具重複性質的法案。

　　法律主提案的資料來源是根據立法院公開資料統計。而「陽光公益（義）法案」是由秘書處主動搜尋為主、立委辦公室提供為輔；「侵害人權或違反重大公益（義）法案」則是由秘書處主動搜尋。前列法案的分類與評斷皆由法案小組討論與議決。

二、評鑑結果概述

　　1.法律提案

　　根據立法院公開資料統計，在第十屆第八會期當中法律提案總數為529筆，若依照各委員（第一人）所屬之政黨劃分再加上黨團本身所提，由表一可以得知，民進黨團的委員所提出的法案共329筆、國民黨團委員共提出98筆、民眾黨黨團與時代力量黨團的委員則各提出37筆與50筆，另外無黨籍的立委則共15筆。此排序約略等於國會席次的數量多寡，以各黨團的平均提案量來看，國民黨籍的立委平均提案量低於全院平均。在此特別說明，立法院15席以下的黨團幹部會以黨團名義採計，而經過委員辦公室提出後，會由法案評鑑小組決議後確立轉屬該立委作為主提案人以採計分數，此時同提案並不會併計為黨團提案。

　　本小組評鑑委員們深知立委所提法律提案本會牽涉多項法條更動，同時也肯認修法所欲兼具的相通性。惟在公督盟的評鑑採計上將不同法同目的之提案，以及同法同目的予以併案。舉例來說，為了因應去年升格的「農業部」，許多的條文須將主管機關名稱做更動，因此類似的修法在第七會期、第八會期都有不少的相關提案，法案小組評鑑委員討論過程中認為主管機關更正是件重要的事，但相關修法應該是即時連動或由行政機關去做盤點，否則只是在浪費立法資源處理。在本會期當中，合併提案之後，共有59筆併案扣除，總筆數來到470筆，各政黨所提之筆數同如表一，併案調整後民進黨提案279筆、國民黨提出92筆，而民眾黨則提出37筆、時代力量提出47筆，另外無黨籍的立委則是共提出15筆。

　　在本會期法律主提案項目（量化指標），只有36位立委在該指標獲得滿分，該指標的設立並不是鼓勵委員浮濫提案，阻礙議事進行，而是希望委員能夠好好行使憲法所賦予立委的職權，因此在基本分指標的部分僅需要主提案第一人與非主提案第一人各五筆就可以在該項目獲得滿分，過去幾次評鑑結果證明多數認真立委都可以達標，但由於本會期是選舉會期，加上本會期以預算審議為主，因此第八會期有超過三分之二的立法委員無法達成該指標，其中高金素梅、徐志榮、吳怡玎、賴士葆、陳雪生、鄭麗文、費鴻泰、陳超明、翁重鈞、吳斯懷、馬文君，以及蘇震清委員甚至在本會期沒有任何一筆法律主提案和共同提案，公督盟深知立委評鑑不能單從法律提案來評斷，因此設計多元指標來進行更全面的國會評鑑，不過立法委員身為中央民意代表每個月領上千萬的公帑，卻在基本的法律提案上毫無建樹，這樣的表現恐無法讓多數選民感到信服。

　　從表二可以觀察到僅有約32.7%的立委在法律主提案的指標上取得15分的滿分成績，較上一會期下跌近30%，遠低於第十屆的平均值，主要受到三個因素影響，首先、本會期不管是要連任，還是確認脫下戰袍的立委，心思都早已不在立法院，其次受到屆期不連續的緣故，提案後也沒有心力推動，最後由於本會期是預算會期，113年度中央政府總預算案通過為立院主要目標，三個因素加起來，導致第八會期整體法律提案狀況並不理想。

　　2.各委員法律提案表現比較

　　綜合比較立法院八個常設委員會，在量化提案方面，以教育文化和社福衛環委員會的委員提案狀況更為理想，相較之下，財政委員會有超過一半的委員在提案數量上低於基本標準；另外在本會期質化分數上，教育文化、社福衛環和交通委員會的表現較為突出，本會期陸續審議幾項重要法案，包含：外界期盼已久的《道路交通基本法》和《最低工資法》。特別是邱臣遠委員、范雲委員、陳培瑜委員、陳椒華委員、邱顯智委員，以及王婉諭委員，在法案質化指標皆拿到超過5分，足以突顯上述委員在法案研析、意見蒐集，以及籌備過程中的用心程度。本小組在質化討論中亦會諮詢相關民間團體意見，盡可能反映真實樣態。

　　最後，本小組再次呼籲未來各黨團在安排委員會席次時，也應考量各委員會的量能和委員專長，讓每個委員會都能順利運轉，並使國政各方面平衡發展。 

（１）陽光公益（義）/三讀法案

　　首先關注在三讀法案方面，本會期共有291筆法律提案三讀，在經過整理後常會共有51案三讀通過，由於鄰近選舉，因此本會期主要通過的法案，是民生法案居多，包含：修正《所得稅法第十七條》將免稅的適用範圍擴大，以此鼓勵年輕夫婦生育，以及《中華民國刑法第一百八十五條之三條文修正草案》的修正，擴大毒駕的罰則，使打擊毒駕之法制面更臻完備，並使第一線執法同仁有明確標準嚴正執法，保障用路人安全。

    *資料來源：立法院議事發言系統，公督盟整理。

　　本小組從加強民生安全、健全財政並促進文化經濟發展、提升司法公平性、增進勞工與公務人員權益及促進轉型正義等五大面向。來簡述本會期通過的重要三讀法案。

　　首先、在加強民生安全的部分，制定《營養及健康飲食促進法》以營造健康的飲食環境；修正《家庭暴力防治法》預防數位型暴力；制定《道路交通安全基本法》，以及有效降低交通事故、確保路人安全；修正《住宅法》，照顧更多弱勢族群，以租金補貼讓租屋市場透明化；修正《都市危險及老舊建築物加速重建條例》，促進危老重建效率、保障居住安全。

　　二、健全財政並促進文化經濟發展，修正《文化資產保存法》，配合釋字813號解釋，提升保存歷史建物誘因；修正《金融消費者保護法》，納管電子支付業；修正《水利法》，促進重大工程推動；修正《房屋稅條例》與《所得稅法》，落實居住正義以鼓勵生育。

　　三、提升司法公平性，修正《民事刑事訴訟法》及其施行法，鼓勵當事人撤回無意或不必要的訴訟，給予受刑人對刑度意見表達機會，對身心障礙者訴訟程序擴大強制辯護；修正《刑事補償法》，讓外籍人士或無國籍者在臺願意可申請補償，這些司法改革提升公平性，使人權向前邁進一大步。

　　四、增進勞工與公務員人員權益，制定《最低工資法》，建構完善的審議制度，確保勞工家庭的合宜生活水準；修正《審計人員任用條例》、《典試法》來增訂多元彈性的審計人力任用資格條件規定，完善政府用人政策、國家考試公平性與公信力。

　　五、促進轉型正義，修正《國家機密保護法》及《政治檔案條例》，使四千五百多份永久機密的檔案將不再永久保密，藉以釐清久懸未決之謎，以促進社會和諧，使轉型正義向前邁進。

針對每一筆三讀法案，法案評鑑小組的評鑑委員皆會一一檢視，在討論質化加分過程當中，除了比較各委員提案版本差異之外，亦著重委員辦公室有沒有自主針對法案自主研析的能力，包含：記者會倡議、座談會和協調會統合各方意見，而非單純抄完提案，對選民交差了事，避免立法院淪為橡皮圖章，失去回應民意和監督行政的功能。

　　接續著要說明的是陽光公益（義）法律提案與侵害人權法案。在第十屆第八會期當中，本小組認為本會期無侵害基本人權或違反重大公益（義）相關之法律提案；而在尚未完成三讀，不過符合陽光公益（義）性質的提案數量共為189筆，佔全數立委所提之法案約35%。由表六可見本屆各會期陽光公益（義）法案占全體法案之比例，和過去幾個會期的陽光公益（義）法律提案相比，由於第八會期是最後一個會期，故有許多重要法案必須給選民做一個交代，整體而言，排除第六會期較極端的狀況，本會期的陽光公益法案還是高於平均一些。

*資料來源：立法院議事發言系統，公督盟整理。

　　最後，在提案內容方面，法案小組的評鑑委員們所認為較具陽光公益性質之法案類型，列舉部分並含其提案理由如下：

1. 《不義遺址保存條例草案》：有鑑於不義遺址為國家重要記憶之發生空間，具有重要的歷史價值與教育意義，因此需要建立不義遺址相關保存和審議規範，以利於推動轉型正義與人權法治教育。

2. 《新住民權益基本法草案》：為使政府相關政策、法令、制度及措施能適時回應及系統性調整，使新住民順利融入台灣社會，因此需要制定新住民基本法規，讓相關政策能夠順利跨部會、跨地方執行。

3. 《碳稅條例草案》：鑑於 2050 淨零碳排已成國際共識，歐盟將於 2026 年開徵碳邊境調整機制（CBAM，俗稱碳關稅），將減碳、除碳資金留在國內，稅收中立原則，回饋全體國民，整併部分貨物稅、印花稅、娛樂稅，落實綠色稅制改革。

4. 《客語發展法草案》：保障人民使用客語之權利，提升客語使用率，促進客語在公共領域之表現，達成客語傳承與發展之目標。

5. 《青年基本法草案》: 制定青年事務基本原則、政策方向與施政方針，整合青年事務之政策形成與執行，保障青年學習、居住、婚育、就創業、健康與福利、文化、公共參與權，實踐「青年主流化」目標。

6. 《新聞媒體與數位平台公平發展法草案》：穩健新聞媒體產業發展，並落實「新聞有價」和「使用者付費」兩大核心理念，乃借鏡各國立法經驗，以期促進數位科技產業與新聞媒體產業平衡發展

7. 《政治獻金法部分條文修正草案》：目前台灣政治獻金法未要求候選人披露個人資金支出，可能導致財力雄厚的候選人在選舉中投入大量個人資金，而選民難以了解實際政治經費規模，存在不公平競爭風險。參考美國聯邦選舉法，增設個人資金支出相關申報規範，提升政治獻金制度透明度，強化選舉公正性和民主性。

8. 《人工智慧發展及管理條例草案》：鑑於人工智慧發展，將為我國下個戰略趨勢，而我國仍未設立專法規範之，為了使人工智慧管制能有效管理，避免人工智慧成為侵害人民基本權的系統，促進人工智慧之發展。

9. 《立法院議事規則第二十三條條文修正草案》：有鑑於現行規則中有關報告事項決定之規範存有闕漏，使國會多數黨得以藉由不出席、不投票之手段，實質否決少數黨之提議，產生「議場有人異議，表決無人反對」之荒謬結果，形同規避公眾監督，因此提案修法以落實國會公開透明之原則。

10. 《公職人員財產申報法第五條條文修正草案》：公職人員財產申報應納入「虛擬貨幣」項目，避免遺漏財產申報，並真實完整揭露公職人員財產。

三、結語

　　本會期法案小組的評鑑委員們認為本會期法案的觀察重點，依舊和「選舉」這件事無法脫鉤，從法律提案狀況來看，過去第十屆平均提案數落在902筆，但是受到競選壓力的影響，以及多名委員宣布不再爭取連任影響，第八會期僅有529筆法律提案，顯見多數立委的心思早已不在國會殿堂上。

　　本會期三讀通過版本數超過15案總計有八案，其內容多與民生安全有關，其中《道路交通基本法》和《最低工資法》從第十屆初就有立委提出草案，並且最終在各方倡議壓力下，在第八會期完成通過，讓相關法案不會受到屆期不連續的緣故，必須從頭開始；但法案小組評鑑委員們針對本會期未能三讀通過，但內容架構嚴謹且具陽光公義性的法案，依然值得鼓勵，因為相關的提案內容都會成為下一屆國會修法的參考依據。

　　然而，本小組也發現自近幾個會期開始，有部分委員的提案與行政院的提案內容高度雷同，甚至有不少完全相同情形。本小組並不鼓勵如此跟風行政院版本的提案，因此在加分分數上會予以斟酌。並鼓勵委員辦公室主動提供法案籌備過程的資料及過程，讓更多選民可以清楚了解委員在國會當中對於特定法案的努力及立場。法案小組同時也會針對法案之修法過程是否有諮詢相關民間團體的意見作為質化評分重點，讓各法案提案版本委員的貢獻能真實被呈現。

　　而在三讀通過的法案當中，本小組也大致整理出為數較多並具有陽光公益（義）性質的相關議案，從前面列舉的部分法案也可得知，本小組所提倡的價值不外乎是具「陽光性」：民主改革法案、可以促進利益迴避，掃蕩貪腐弊端，並有效促使台灣邁向清廉國家的法案；以及具「公益（義）性」：照顧弱勢團體、社會關懷，促進公平正義、國家資源的合理分配、環境永續發展、以及保障人權等法案。然而如前面內文所述，在本會期所提的法案當中，本小組特別發現有不少的組織廢止案和主管機關更名案被提出或是三讀，亦或者是因應好幾年前的釋憲條文進行修法，公督盟認為類似的零碎法案，應由立法院或行政單位統一盤點，避免浪費立院的時間和資源審理重複或雷同的相關議案。

　　對於這點本小組最後不忘提醒，有關於法案數量的計分僅是作為基本表現門檻的檢視，此評鑑項目並非代表本小組鼓勵委員大量且浮濫的提案，提案量多並不代表提案內容優質與否。此評分項目只是要監督身為「立法」委員的基礎責任及義務是否有好好行使。

    最後，第八會期審完法案，我們肯定第十屆立委的努力用心，但同時也感到很遺憾，因為法案屆期不連續。之後許多重要的改革法案，都需要下屆立委接力持續努力。公民監督是公民與民代互動的良好平臺之一，希望不要因為意識形態和既有成見，傷害民間團體和立法委員之間的信任，公督盟誠摯邀請朝野立委一起建構讓人民信任的專業國會，使台灣民主更加穩固。