【會期總評】第十屆第八會期　基本表現與公民評鑑小組總評

基本表現及公民評鑑小組召集人林美娜（台灣安全駕駛監督聯盟理事長）

整理編輯／公民監督國會聯盟政策部主任陳利益

（編按：本文全文收錄於《監督國會》172期立委評鑑專刊第19~26頁）

一、評鑑指標及資料來源

　　由於立法院官方的議事錄記載上，並未清楚向選民說明立委請假原因，因此公督盟藉由立委評鑑向各委員辦公室調查請假原因，初審覆核時，立委缺席原因包含：喪假、執行立法院公務、（陪）產假、生理假、病假等，並向公督盟提出說明或檢附相關佐證者，會扣除受影響之會議應出席數（包含質詢、法案及預算審查會議），讓立委基本表現貼近於現實。本會期立委請假情形，請見附件一。

　　基本表現及公民評鑑小組成員包含學者、專家及NGO代表，依照公督盟第十屆第八會期評鑑辦法於本會期召開一次會議，主要負責基本表現、公民評鑑及資訊揭露之評鑑，包含院會出席（3%）、委員會出席（7%）、委員會質詢（20%）、法案/預算審查（20%）、公民評鑑（20%）、被聯席會口頭質詢等項目（1%）。

　　公督盟根據當會期立法院公報、立法院議事轉播網際網路多媒體隨選視訊系統（以下簡稱IVOD）及個別委員所提供資料，進行資料內容整理與分析。其中出缺席及質詢之統計資料彙整完畢後，皆以郵件方式寄至立委辦公室覆核。惟受到前年初（111年1月28日）國民黨團決議抵制公督盟立委評鑑影響，雖然仍有將統計彙整資料寄至各辦公室，但部分委員最後並未提供公督盟覆核資料。

　　在公民評鑑的部分，最大的改變為挑選公民評鑑影片之方式。自第九屆第三會期起，有別以往由秘書處挑選各委員會重大事件或是最多委員出席之質詢影片，改由公民評委自由選擇該委員之質詢片段進行評鑑。

　　公督盟邀請公民透過IVOD觀看立委質詢影片，並針對其「問政專業」、「價值立場」、「問題解決」、「問政態度與技巧」四項指標16題，用5分量表的方式進行評分。

　　評鑑委員採實名制，須滿18歲，每一位評審於同一個會期間皆只能針對同一位立委評鑑一次，每位進行公民評鑑的委員須提供有效之姓名與身分證字號，校園場次的評鑑委員除了須填寫自己及老師姓名之外，也需要提供學號以供核對真實身分，外籍學生僅能體驗評鑑，不納入最後計算。上述審核方式，皆是為了確保每一份評鑑的真實性及準確性。

　　公督盟期許透過公民的觀看與監督，提升立委問政的品質。在採計分數時，為避免極端值影響評分之公正，採每位立委數筆評分資料之中位數作為其分數。

　　加分項目「立法委員利益衝突迴避資訊揭露表」至多可加7分，自第十屆第二會期起本項目新增兩個問題，「遊說案件登記」以及「出國考察費之使用狀況」，填寫項目共十二題，每答一題0.5分計，全部填答者再加1分，空白則不給分。

二、評鑑結果概述 

　1.第八會期委員會出席、質詢和審查表現

　　公督盟自立法院第七屆成立以來，長期關注立法院基本表現，通常每屆立法院最後一個會期，立委大多將重心放在選區，或忙於上節目曝光露臉，而無心於國會問政，因此立法院會時常上演「空城計」，常常沒人留下來發言質詢、監督官員，可參考（圖一）立院口頭質詢率的趨勢變化；另外，從平均出席率可以看到從第七屆至今的第十屆維持在九成以上。但事實上，出席率依照現行立法院的計算方式實際上僅能算作為簽到率，因為各委員會的召委經常安排兩天一次會，或三天一次會，造成有部分委員出席了第一天進行簽到；而第二天的會議沒有出席來規避統計。

　　因此，公督盟嘗試透過其他基本指標來檢視（如：口頭質詢率及法案及預算審查參與率）試圖將那些只去立法院簽到，不上台質詢，也不參與法案預算審查的鬼混立委們篩選出來。

圖一　立法院第七屆到第十屆　出席率和口頭質詢率趨勢圖

　　依照憲法第68條規定，「立法院會期，每年兩次，自行集會，第一次自二月至五月底，第二次自九月至十二月底，必要時得延長之。」，從（表一）可以看到從第七屆立法院以來（立委席次減半後），第八會期違憲提早休會早已成為朝野偷懶的共識，本會期開頭按「慣例」已經拖了半個月開議，直至9月22日才正式開議，在會期中藍、綠兩黨，不顧小黨反對，達成共識，在12月19日提前停會，完美詮釋「遲到加早退」的惡習；對此，公民監督國會聯盟再次強烈譴責立法院「違憲」的提前休會！當一天和尚敲一天鐘，在現行規定無法改變的情況下，立委應主動將溢領薪資捐給公益團體，促進社會正向循環。
 

　　根據公督盟統計，第十屆第八會期立委的委員會口頭質詢率和法案、預算審查率分別是81%和77%，都是第十屆(2020-2024)表現最差的一個會期，這還是建立在第八會期提早兩週休會的前提下，也因此本會期共有10位立委被列為「待觀察」創近四年新高，最主要是從量化的基本指標來看，這些立委並無法兼顧好選舉和工作，等於變相犧牲人民權益，以及浪費國家公帑，公督盟是希望委員能善盡職責，萬一連最基本的責任都無法達成，恐怕和選民的期待是有不小落差，同時按照《公職人員選舉罷免法》第四十條規定，立委的競選活動應在投票日前十天，不過實務上，選戰往往在一年前就提前開打，公督盟鄭重地呼籲立院最後一個會期淪為「空城」不應該被視為常態，特別是選前藍、綠黨鞭合作提前停會拚選舉，卻剝奪其他認真立委問政的權利，這並非國人所期待之國會，公督盟會持續把關立委們的基本表現，提供給選民參考。

　　最後可以從上述資料可以得知，第八會期的立法委員在基本表現上不盡理想，不只口頭質詢未到現場，下午審查法案預算人也不在，根據統計資料（圖二）來看，立法院各委員會平均一天開會僅3小時25分鐘，同樣是過去四年來的新低，如前所述，民眾不是不能體諒選舉連任對委員的重要性，但職權內的工作是否有正常執行，才是民眾最在意的面向！同樣地，雖然是選舉會期，但依然有許多區域立委兼顧好選區和院內的表現獲得優秀立委；立法委員是民眾所選出的代議者，被人民監督是天經地義，公督盟透過立委評鑑真實呈現國會議員的表現，期待能藉此改善人民對國會的信任度！

圖二　第十屆立法院各會期　常設委員會平均開會時間

 

　　整體來說，在公民團體監督之下，立法院的生態明顯發生了改變，開會、口頭質詢、參與審查討論已被視為立法委員的基本表現。我們更期許立委們要朝向「專業化」的目標前進，不過「選舉會期」也讓不少委員忘記立委在立法院的基本職責，這需要全民一起來監督關注，才能讓立法委員更加著重法定職權的工作，為人民把關預算，制定福國利民的法案，公督盟將會持續地監督立委的基本表現，進一步評鑑委員在質詢、法案、預算的進階表現，扮演好立法院「他律」的關鍵角色。 

　2. 強化國會自律，各黨立委應自主揭露利益迴避資訊向選民負責！

　　公督盟長期推動「國會改革」，共可分為三大項，分別是「立法院資訊透明化」、「立法院職權正常化」和「強化國會自律」，首先，國會透明化是國會改革的第一步，這一部分已有初步成果，即時議事轉播已經跟上全球民主國家的腳步，設立國會頻道，但目前更深層的立院資料開放格式還需要再加強，藉由資料的轉譯，幫助國民了解國會運作，並且增進人民對立院之信任；第二項和第三項則是相輔相成，立法權一年40億的預算要監督行政權將近8兆的預算，本身就需要有足夠的權限來監督行政部門，但同時民意代表身為代議士，更需要高度自律，才能讓人民安心地將監督的權力交由其行使，因此「強化國會自律」應是當前「國會改革」之核心！

　　回顧第十屆立法院表現，在立委林昶佐跨黨派協調之下，成立「開放國會委員會」，以「官方＋民間」對等合作模式撰寫行動方案，提出五大面向：「透明化、公開化、國民化、數位化、教學化」為方針，擬定二十項具體改革措施，最終完成十七項，另外三項並未在第十屆立委卸任前完成，包含：立委公費揭露平台、立委利益衝突揭露平台，以及立法院民間提案倡議平台，過去四年，從SOGO案、立委助理費詐領案，以及國會助理共諜案的爆發，都凸顯出當前「民意代表」的自律機制不足，公民社會難以監督…等缺陷。

　　有鑑於此，公督盟自第八屆第四會期，就將立委利益衝突資訊揭露，納入立委評鑑的一環，希望立法委員能主動提供相關利害衝突資訊，包含：遊說登記、考察費用，是否兼職營利事業，以及公費助理聘用狀況…等，然而在本會期，僅有43位委員繳交資訊揭露表。另外有69位拒絕提供資訊揭露表之委員，站在公民監督、資訊透明的立場，其實不管是否要競選連任，立法委員都有責任向選民揭露自己的利益衝突資訊給選民知道，才能落實民主政治當中的公民課責；倘若遊說登記、立委兼職和公費助理的聘用的重要資訊都持續黑箱隱匿，只會造成我國政治生態的負面循環。

　　因此公督盟期待更多立法委員可以向人民主動於自己的管道揭發相關利益衝突迴避資訊。最後，公督盟也特別感謝民眾黨、時代力量，全數願意繳交資訊揭露表，持續為新政治劃下新的典範。

  ＊註1： 本表共112位委員，因為臺北市第六選舉區林奕華委員辭職無補選。

　　由（表四）和（圖三）可以發現，自第九屆起平均繳交數較穩定的來到70筆左右，有超過6成的委員願意繳交。而到了目前的第十屆，前三會期更是都突破了80筆的繳交，第三會期更是創下繳交數的新高，來到了83筆。但相當遺憾，國民黨團自第四會期做成黨內決議，限制黨籍立委向公督盟揭露利益衝突迴避資訊，第八會期仍然持續抵制公督盟評鑑，再加上「選舉會期」的影響，讓民眾錯失了得知這些重要資訊的機會和管道，站在民主政治、陽光政治的角度，公督盟期望各黨立委應放下有色眼鏡，向人民主動揭露兼職狀況、公費使用情形，以及助理聘用資訊，落實立委利益迴避原則。最後，非常感謝所有自願公開揭露利益迴避、助理聘用等重要資訊的委員，期待未來有一天能夠達成100%的目標，實踐陽光、透明的開放國會。

  圖三　各會期繳交資訊揭露筆數

3.公民評鑑 

　　本會期在公民評鑑的指標中，共有1,089人次的使用公督盟的線上公民評鑑網站觀看立委質詢影片，並完整填答問卷。公民評委主要針對其「問政專業」、「價值立場」、「問題解決」、「問政態度與技巧」四項指標16題，用5分量表的方式進行評分。本項滿分為20分，在第八會期110位委員當中（扣除正副院長）的平均得分為16.53分，對比上個會期的17.03分數略有下滑，也可能是受到競選活動的影響連帶問政品質下降，綜觀八個委員會獲得最高分的前五位委員分別為謝衣鳯（國民黨，19.75分）、林俊憲（民進黨，19.75分）、王婉諭（時代力量，19.5分）、邱顯智（時代力量，19.5分）、伍麗華（民進黨，19.5分）。

　　各委員會平均分數非常接近，大約落在16~17.5分之間，各委員會得分最高委員分別是內政伍麗華（民進黨）、外交國防羅致政（民進黨）、經濟翁重鈞（國民黨）、財政高嘉瑜（民進黨）、教育文化范雲（民進黨）、交通林俊憲（民進黨）、司法法制謝衣鳯（國民黨）、社福衛環王婉諭（時代力量），詳見表五。各委員會的最高分立委，若以政黨來計算，有5位民進黨、2位國民黨、1位時代力量。

表五　第十屆第八會期各委員會公民評鑑最高分者

　　本次的公民評鑑的得分總體來說呈現下降的趨勢，本會期立法院審議諸多重要法案，其中不乏諸多民生議題，包含：囤房稅2.0、最低工資法，和道路交通基本法的討論都引起我國社會熱烈討論，委員辦公室對於這些議題的掌握程度，會影響其質詢的表現，全院平均跟委員會平均都在16~17.5分之間。雖然整體得分接近，仍有表現非常突出的委員，拿到超過19分的高分。雖然各委員會的質詢單位完全不相同，同一個委員會評委選擇的場次不同也有不同的議題。細看各委員會最高分的委員，根據評鑑委員在開放題的回答，將獲得高分的共通特徵整理出以下兩點：

(1) 資料準備充分，有數據或資料佐證

　　公民評委十分在意委員所提出的詢答，是否有客觀資料作為佐證。一方面可以讓官員無法避重就輕，針對委員所提出的資料，快速切入亟待解決的重大問題，作具體的回應。另一面準備充分的資料，表示委員對這場質詢的事前準備充足，質詢表現也更有說服力。而非當天看到什麼新聞議題，臨時借題發揮，變成俗稱用一份報紙就上台的「報紙質詢」。多數得高分的立委在資料準備上都獲得評委非常高的評價，包含：簡報製作、數據解析等。

(2)給予官員適當的回應時間，並提出具體要求

　　公民評委也重視委員在質詢時間是否有留適當的時間讓官員回應，許多評委認為咄咄逼人的質詢，或只顧把自己的質詢稿講完，沒有讓官員有回應的機會，這樣無法帶來有效的質詢。當委員提出對官員的質疑，讓官員有時間回應，再根據官員的回應提出改進要求，這樣即時的一問一答，都能公開給社會大眾檢視，這些都是書面質詢無法帶來的效果。也因此公督盟會特別呈現口頭的質詢率於官網上，鼓勵委員有質詢的機會時，盡量不以書面質詢，而是善用即問即答的口頭質詢，要求行政部門勇於做出公開的改善承諾。

　　總體來說，公民評鑑的重要性是讓原先只看是不是有出席質詢的純量化指標，更進一步昇華到檢視立委質詢表現是否專業的質化指標。公民評鑑除了作為一項評鑑的分數，更重要的，它更是一個兼具體驗與學習目的的公民參與管道，原先公民或學生透過新聞媒體產生對立委的特定印象，在看完一場完整質詢後可能因此改變，對於立委問政表現也能有第一手的切身體會，公督盟將會持續在公民評鑑上深化及推廣，並鼓勵更多符合資格的民眾一同線上參與立委評鑑。 

三、結語 

　　本小組過去長期關注的立法委員的基本指標，包含：出席率、口頭質詢率、法案及預算審查率，每到立法院的最後一個會期，相關基本表現就會呈現雪崩式的下跌；此外，這是建立在立法院已經提早休會的情況下所繳出的成績單，立法委員身為人民公僕，不論是否競選連任，都應該在國會殿堂上交付選民所託付的工作，好好完成，公督盟強調當一天和尚敲一天鐘，若立委要拚選舉不來開會，那就應該明訂不得請領公帑，在未修法以前，則應該做為社會之表率，將薪資捐給社會福利機構，幫助弱勢。 

　　另外根據公督盟基本小組對考察次數的統計，同樣可以佐證競選活動對於問政品質的影響，第八會期各委員會的召委排了上百場國內考察行程，比起非選舉會期大約增加一倍，但卻沒有公開具體的考察報告，讓民眾對於這些考察行程的成效抱持懷疑，另外由於開會的時間變少，更直接影響113年度的附屬單位預算無法在法定期限內審議完畢，犧牲多數老百姓的權益。 

　　公督盟認為立法委員應在國會拿出優越的成績單，才能讓人民信任代議政治，強化民主體制；由於法律上並未規定立委不得兼職，因此在過去，有許多立委只是來立院簽到，就回選區跑行程，公督盟成立之後，透過考試引導教學的方式的來讓委員們逐漸從「兼職」轉變為「專職」。現今我們強調立委「專職」重要性的立場不會改變，因為沒有專職，要如何談專業？最終我們期許國會專業化，並且能夠朝向陽光、公益、透明、效能與文明五大目標來持續邁進。