立院的強力後盾（一）─法制局

引述公督盟常務理事顧忠華最常說的一句話：「立法院就像是人體的大腦一般，處理的資料量相當龐大。」正因為如此，立法院處理的相關業務並不是人民選出來的立委個人能夠負荷的，其背後有相當大的「支援系統」才能夠支撐這個體系去處理數以千計、甚至萬計的資料。除了隸屬於立委的國會助理之外，立法院的組織架構圖中還有兩個較為特殊單位，就是法制局及預算中心。顧名思義，法制局處理相關法案制定評估事項，而預算中心則是負責中央預算和決算的分析及評估，而立法及審理預算是立法委員的重要職責之一，因此這兩個機構的在立法院中佔有舉足輕重的位置。本次先就法制局來進行初步的介紹。

法制局的出現
隨著社會的多元化、專業化還有科技的不斷進步，各種問題的產生快速出現，所以更需要專業的知識來解決，而國會並非萬能，立法委員人數更不可能應付如此龐大的事務量以及社會上發生的問題，因此必須借助專家學者或是專業人士透過詳細的規劃、審慎的評估來提供改革、解決甚至新立法的構想。有鑑於此，在1989年1月31日，法制局的前身「立法諮詢中心」正式成立，下設法案、預算以及編譯三組，負責法律案、預算案之研究、分析、評估以及諮詢等功能。但因為人力編制不足且規模小，並沒有發揮出預期的功能。但為了應付時代變遷所暴增的立法議題，在1998年立法院完成「立法院組織法修正案」並於1999年12月完成立法程序，將「立法諮詢中心」分成「法制局」和「預算中心」兩個獨立單位。並依據立法院組織法二十五條規定，法制局的組織編制員額為42到60人，大大解決了本來人員不足的題。而法制局強調的專業幕僚，大多為甄補方式多為須通過國家公務員考試及格，必要時則依照聘用人員聘用條例聘請之。

法制局的具體功能
而至今，法制局的組織下共有六組，其分別處理的法案評估都不相同：
第一組、負責外交國防及經濟法案之研究、分析及評估
第二組、負責法制及內政法案之研究、分析及評估
第三組、負責教育文化及財政法案之研究、分析及評估
第四組、負責教育文化及財政法案之研究、分析及評估
第五組、負責交通及衛環勞法案之研究、分析及評估
兩岸小組、負責兩岸事務法制之研究、分析及評估
但這六組研究人員可自行研究的題目、範圍，不侷限在該組的業務項目，可以依照自己的專長領域獨立研究，研究的成果及會辦、交辦案例等事項則依照行政程序先經過組長審閱，並假設需要則呈報局長進行跨組協商。

而立法院組織法規定，法制局的功能為負責有關立法政策、法律案、法學、外國立法案例及制度等相關研究等事項，並因應我國立法委員問政之需求，或辦理長官交辦事項，其業務規定共有十一項，包括：
（一）法制局年度計畫事項
（二）各項研究評估事項
（三）舉辦研究業務相關研討會事項
（四）院外各機關（構）或個人洽該局研究報告事項
（五）委託研究題目之選定事項
（六）委託研究計劃報告之發表事項
（七）函索研究所需之參考資料事項
（八）應邀參與行政機關法規研討或參訪活動事項
（九）立法院朝野黨團協商法案彙整及條文起草事項
（十）立法委員法制諮詢事項
（十一）立法委員手冊及立法院常用法規編彙及編印事項

「支援」立委的三大功能
而其中較為重要的功能有法案評估、專題研究以及委員法律諮詢意見書三類，並非其他職責並無重要，而是這三種是攸關立委法案品質的重要參考資料。法案評估是依據立法院院會交付至各委員會審查之法律案，法制局人員視實際需要，針對該法案撰寫成研究或評估報告書，提供給該委員會之委員參考；專題研究是針對國家重大立法政策，蒐集彙整各界正反意見，並提出研析及建議；委員法律諮詢意見書簡單來說就是針對立法委員函請就現行法律或新增訂條文等提供法律諮詢，並就法制面擬出書面資料給立委。有這三大功用，可以盡可能地減少一些法案制定的瑕疵，也提供了立委專業的資訊讓立委在行使立法權的時候更為便利。

功不可沒的法制局
政策是國家公共事務相當重要的一環，且是政府機關解決公眾議題或滿足人民需求的工具或是手段。在現代社會中，任一解決公共問題或滿足公共需求的政策，在實施前都需要有完善的規劃及制定，才能成為相對較好的公共政策，而政策取得法定地位進而執行的過程中，立院制定法案的支援系統是非常重要的角色，因為他在這個政策取得合法地位的過程中，扮演相當重要的「專業性幕僚」，而在這支援系統中法制局更是舉足輕重。

文：謝岱融  原文刊於監督國會雙週刊第131期第 9頁，2011年8月15日出刊