看不見的國家預算：稅式支出的黑盒子

看不見的國家預算：稅式支出的黑盒子

每年的中央政府總預算案都可以分成三塊：公務預算、營業基金預算、和非營業基金預算。公務預算和非營業基金預算大約是2兆左右的規模，而營業基金，也就是俗稱的「國營事業預算」，則大約在3兆左右。所以每年立法院總共要審查7兆的預算。

除了這些「看得見的預算」，還有一種支出，是看不見的，就是「稅式支出」。稅式支出是國家因採用租稅減免與優惠政策，所發生的稅收損失；也就是國家為了要「減稅救經濟」或平衡社會財富而沒有收到的「稅收損失」；由於是「看不見的預算」，所以往往浮濫。

例如，已經落日的《促進產業升級條例》，一年造成的稅收損失高達 1,500 億元，相當於半個綜合所得稅的總稅收。同時，根據102年中央政府總預算案所揭露之資料合計，所得稅稅式支出金額高達2,319億元，遠大於中央政府預算收支短差之2,144億元。換言之，單就所得稅而言，若無稅式支出，中央政府可以不必透過舉借債務來平衡收支。稅式支出對國家財政的影響，由此可略窺一斑。

「稅式支出」與「一般政府支出」最大的不同之處在於：稅式支出是透過稅法或其他法令針對特定個人、團體或事項給予之各種租稅減免方式以行支出之實，一旦經由立法或行政部門通過，則不受預算監督。

也就是說，「一般政府支出」（例如一些社會福利法案所明列的優惠事項）因為這些政策的支出每年都需要編列在相關部會的預算中，且經過國會審議，所以已有一定的評估程序、且受國會監督。

但是「稅式支出」不僅是一旦立法通過後，就無從監督；在立法前，也未能明確評估並揭露。

現有法令中，對稅式支出評估的相關規範有哪些呢？根據《稅捐稽徵法》「租稅優惠之擬訂，應經稅式支出評估。」《行政院所屬各機關主管法案報院審查應注意事項》也規定：「涉及稅式支出者，應依《稅式支出評估作業應注意事項》之規定辦理」。

而根據《稅式支出評估作業應注意事項》，各業務主管機關涉及租稅減免的政策提案，自行評估每年度稅收損失在新臺幣五千萬元以上者，應會同財政部與主計總處估算稅收損失金額及研擬財源籌措方式，提出稅式支出報告；自行評估每年度稅收損失在新臺幣五千萬元以下者，移請財政部進行評估。

也就是目前的執行細則《稅式支出評估作業應注意事項》，只有提到「五千萬以上」由主管機關、財政部、和主計處一起提出報告；五千萬以下，則由財政部獨自搞定。但是卻沒有規定稅式支出評估作業的SOP（標準作業流程）。

沒有法制化的SOP，財政部往往就是拋出一個數字，其他行政部門的提案則是完全看不見相關評估。每年高達千億的稅收損失，就在這樣的情況下瞞混過關！

舉例來說，今年五月，立法院經濟委員初審通過《生技新藥產業發展條例第三條條文修正草案》，大幅放寬新藥及醫材獎勵標準，將適用該法租稅優惠的高風險醫療器材，由須屬植入或置入人體的第三等級醫材，放寬到經臨床試驗核准的第二等級醫材。不少立委認為草案獎勵浮濫，動機不單純。但是在委員會上，不僅經濟部提出的報告中沒有稅式支出評估報告，財政部連報告都沒有提出！

有關稅式支出規模大小，目前政府僅於中央政府總預算案總說明中，揭露所得稅的稅式支出報告，但是其他各稅卻無從得知。

每到選舉，政治人物無不大開選舉支票，卻無法提出完整計畫，說明「財源要從哪裡來？」；經濟低迷時，政府也總說「減稅救經濟」、「獎勵產業、促進經濟發展是國家發展的必要」，但卻不願意對全民公開各項稅收、減稅政策的稅式支出評估及數據，並送交國會審查。這樣的政府，要如何取信於民？

因此，政府除了應該盡速擬定時程，公告各項稅的稅式支出評估報告外，行政與立法部門更應協力訂定稅式支出評估標準作業流程，力求所有的資訊完整、透明的公開。

本文整理自《財政困窘與稅式支出》及陳國樑老師說明。

《財政困窘與稅式支出》陳國樑、黃勢璋∕政治大學財政學系副教授、中華經濟研究院助研究員